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　　據2010年第六次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口占13.26%，比2000年上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年上升1.91個百分點[1]。人口老齡化程度加重既是醫療衛生與科技進步的產物，又是經濟社會可持續發展面臨的挑戰。所謂老年人福利事業，是指國家或社會為了安定老年人生活、維護老年人健康和充實老年人精神生活而建立的社會服務體系[2]。新中國建立以來特別是改革開放以來，黨和政府把城鄉老年人福利事業作為現代社會福利事業中極為重要的組成部分來加以建設。考察改革開放三十多年來老年福利制度改革與發展的經驗教訓，有利于步入人口老齡化時代的我國老年人福利狀況的改善以及福利水平的提高。

　　一、三十多年來我國老年福利制度的改革與發展

　　(一)我國老年福利制度改革的初期階段(1979-1990年)

　　1979年，民政部在全國城市救濟福利工作會議上提出，在做好無家可歸、無依靠、無生活來源老人收養工作的前提下，開展孤老職工的自費收養業務。1983年，民政部在第八次全國民政會議上提出了以社區服務為切入點開展工作的基本任務。1984年，全國城市社會福利事業單位改革整頓經驗交流會議提出加快改革步伐，實現兩大轉變：一是要實現服務對象的轉變，即由過去單純為傳統的“三無對象”、“五保戶”提供福利服務轉變為向所有老年人、殘疾人、孤殘兒童等弱勢群體提供福利服務；二是要實現保障形態的轉變，即由僅提供基本生存保障的救濟型轉變為提供生活保障、醫療保健、文化教育、體育健身、休閑娛樂等全方位服務的福利型。這次會議是我國徹底改變社會福利工作理念的一個標志。

　　1985年，民政部總結推廣上海市推行“孤老包戶組”、將社會福利事業植根于基層社區的做法。從此，我國大、中、小城市全面鋪開了社區服務的試點和推廣工作，使城市老年人福利事業跨入了一個新的歷史階段。1980年，城市以收養孤寡老人為主的社會福利院有669個，收養人數40722人，人均經費854元；1985年，城市社會福利院達752個，收養人數41970人，人均經費1 782元；到1988年，這三項數據分別上升到870個、46 837人、2 209元[3]。除了民政部門在城市舉辦的社會福利院以外，城市街道和農村區、鄉、鎮、村舉辦的集體敬老院則構成了我國城鄉老年人福利事業的主體。1980年，我國城鄉集體辦敬老院8 262個，收養11.2萬老人，人均經費249元；1982年城鄉敬老院達10 586個，收養老人13.8萬人，人均經費提高到332元；1986年城鄉敬老院增至32 792個，收養36.8萬人，人均經費541元；到1988年，這幾項數據分別突破至36 665個、43.4萬人、547元[3-4]。

　　1986年，民政部制定第二個五年規劃(1986-1990)，提出了社會福利事業改革發展綱要，包括轉變單一的國家負擔為國家、集體、個人三方共同負擔，由“救濟型”福利事業轉變為“福利型”福利事業、由“供養型”服務方式轉變為“供養與康復相結合型”服務方式，爭取非政府組織支持等，明確了我國社會福利事業發展的方向。1987年，民政部在武漢舉辦的全國第一次社區服務工作會議上提出了“面向社會，發展社區服務”的總方針；同年6月3日，經國務院批準，中國社會福利有獎募捐委員會在北京成立，并頒發了《中國社會福利有獎募捐委員會章程》和《發行社會福利有獎募捐試行辦法》。這一年，可以說是我國社會福利事業服務提供社區化、資金籌集社會化的實踐進入起始階段。1987年我國發行福利彩票1 740萬元，1988、1989及1990年依次為37 600萬元、38 300萬元、64 700萬元[5]。福利彩票的發行成了我國福利事業發展社會化的主要經費來源渠道之一。

　　(二)我國老年福利制度改革的完善時期(1991-2000年)

　　進入20世紀90年代后，我國老年福利制度在取得初步改革成果基礎上向前推進并得到了逐步完善。為了規范農村“五保”制度、保障農村“五保”老人的基本生活，國務院于1994年頒布了《農村五保供養工作條例》，五保供養制度得到了完善。雖然當時的五保工作本質上仍然屬于救濟范疇，但五保戶的集中供養則具有了日益明顯的福利色彩。1997年五保戶得到集體供給的有200.3萬人，供給資金17億元，比上年增長了16.9%，國家撥出救濟款1.1億元，農村五保戶全年人均生活費856.9元，比上年增長了24.2%。1998年五保戶得到集體供給的有200.9萬人，得到國家定期救助的有21.7萬人，集體供給金18.1億元，比上年增長了5.9%，國家撥出救濟款1.27億元，農村五保戶全年人均生活費869元。1999年由集體供給的五保戶195.4萬人，集體供給金17.9億元，國家撥出救濟款1.55億元，農村五保戶全年人均生活費994元，比上年增長14.4%。2000年集體供給的五保戶208.1萬人，比上年增長6.5%，集體供給金20.5億元，比上年增長1.5%，每千名65歲及以上老人平均擁有老年收養性福利機構床位10張[6]。在供給五保老人經濟保障的同時，全國鄉鎮敬老院也得到迅速發展。1991年鄉鎮敬老院的覆蓋率達56.8%，老年人服務設施21 534個。1992年鄉鎮敬老院的覆蓋率達62.9%，老年人服務設施24 198個。1993-1998年全國鄉鎮敬老院覆蓋率依次為62.8%、62.6%、63.2%、65.2%、69.2%、69.6%[7]，農村老年人集中供養率逐年提高。1997年3月18日，民政部發布了《農村敬老院管理暫行辦法》，進一步加強對農村敬老院管理方面的指導。